¿Qué hacer ante un Expediente Disciplinario a un Docente?

Expediente disciplinario a un docente: ¿Qué es un expediente disciplinario? Fases de un expediente disciplinario a un funcionario docente. Causas por las que pueden abrir un expediente disciplinario a un docente. ¿Cuándo prescribe un expediente disciplinario? ¿Y cuándo caduca? ¿Qué consecuencias tiene para un docente la apertura de un expediente disciplinario? ¿Cómo puede un docente recurrir a un expediente disciplinario? Luis Márquez Pérez, abogado experto en Derecho de la Función Pública, responde a todas estas preguntas.

Introducción

Advertencia previa. De estas notas, queda excluido el tratamiento del personal docente universitario, por sus características propia y peculiares, de manera que nos referiremos en este trabajo al resto del personal docente y funcionario, quedando también fuera de estudio el régimen de los docentes contratados en relación laboral.

He constatado que cuando se notifica el acuerdo de inicio de un expediente disciplinario a un docente, se adoptan generalmente dos posturas contrapuestas.

Una, totalmente desaconsejable, es la de la autosuficiencia y complacencia, pensando que la administración no tiene razón, o me persigue o alguien me odia, y decido que con la verdad por delante nada malo puede pasarme. Mal asunto, porque el resultado suele ser desastroso y difícil de solucionar en un posterior recurso contencioso administrativo.

La otra es, con independencia de la reacción inicial de asombro, disgusto, rabia, etc… , actuar con total precaución y contactar de inmediato con un profesional del derecho, especialista en la materia, que desde el principio nos asesore y acompañe por las procelosas aguas del derecho administrativo disciplinario.

Tres reflexiones personales, fruto de años de experiencia:

La Administración no suele abrir expedientes disciplinarios, salvo un hecho puntual y muy grave (por ejemplo, una agresión a un compañero, padre o alumno), más que cuando a su juicio se le agota la paciencia.
Segunda: luego puede abrirlo por una fruslería, en la que se intenta una causa general contra el docente, o hacer de un hecho aislado y con copa importancia una afrenta a la administración digna de una severa corrección (por ejemplo, he llegado tardes durante unos días por problemas personales, como hace el resto, y es a mí a quien se pretende sancionar).
Tercera: el instructor no es tu amigo, ni “va de buen rollo”. Es un funcionario que tiene que cumplir su cometido con sujeción a las instrucciones recibidas de “arriba”, por eso él es el elegido de entre todos los posibles.

La regulación del expediente disciplinario

El Real Decreto 5/2015, del 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TRLEBEP), es el encargado de regular el régimen disciplinario de los Funcionarios Públicos. En concreto, en los artículos 93 a 98. En paralelo con lo dispuesto en el capítulo III, Título Preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRSJP), y del Título II del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el cual se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (RDFAE). Además, habrá que estar pendiente de la normativa procedimental sectorial de aplicación en función de cada comunidad autónoma.

¿Qué es un expediente disciplinario?

El expediente disciplinario a un docente, es un procedimiento que con carácter previo la imposición de sanciones debe ser seguido contra quién es acusado de cometer una infracción disciplinaria a efectos de depurar su responsabilidad , y en su caso, la imposición de sanciones. Y siempre atendiendo a los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, con pleno respeto a los derechos y garantías de defensa del presunto responsable. En dicho procedimiento, además, debe quedar establecida la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándose a órganos distintos.

Fases de un expediente disciplinario a un funcionario docente

Para la imposición de una sanción por la comisión de faltas graves o muy graves se deberá seguir obligatoriamente el procedimiento previamente estipulado. En cambio, para las faltas leves se llevará a cabo por procedimiento sumario siempre con audiencia al interesado.

1º Ordenación

La ordenación de la sanción se impulsará de oficio en todos sus trámites, y se ajustará a lo dispuesto en la norma. Puede incluir una fase de información reservada, que son el conjunto de actuaciones de la administración que tienen por objeto el esclarecimiento de los hechos, la determinación de sus presuntos responsables y la procedencia de iniciar o no el procedimiento sancionador.

Esa información reservada no está sujeta a regla procedimental alguna, siendo una facultad de la que dispone el órgano que ordena su incoación, con la única finalidad como hemos dicho de de verificar hasta qué punto existe base racional para estimar que se ha cometido una infracción disciplinaria y tomar la decisión de exigir formalmente responsabilidad disciplinaria al funcionario infractor a través del correspondiente expediente sancionador, no obstante no se puede prescindir de determinadas formalidades. Como en cualquier otro procedimiento, deben documentarse todas las actuaciones, lo que incluye al acuerdo de incoación, las actuaciones que en esa información se practiquen y la resolución que se adopte. Estas diligencias no constituyen propiamente “procedimiento disciplinario”. Esta opinión queda reforzada por el hecho de que la Jurisprudencia ha venido entendiendo que, durante el período de información reservada, al investigado no le asiste una plenitud de derechos, aspecto que sí es fundamental una vez que se inicie el expediente disciplinario, pero no de forma previa; así TSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4.ª, Sentencia de 25 de noviembre de 2005. Por contrapartida esa información reservada no interrumpe el plazo de prescripción de la posible infracción.

2º Iniciación

Todo expediente disciplinario tiene que iniciarse siempre de oficio, siguiendo las pautas del órgano pertinente. Ya sea como consecuencia de una orden superior, denuncia, o por iniciativa propia. Una vez iniciado, la Autoridad que acordó la incoación tendrá la potestad de tomar las medidas provisionales que considere oportunas para asegurar la eficacia que pudiera suceder. No obstante, hay que señalar que no se podrán imponer medidas temporales que puedan generar perjuicios irreparables, o impliquen la violación de derechos amparados por las leyes.

3º Desarrollo o fase instructora

Se inicia con la notificación del acuerdo de incoación y designación de instructor y secretario. Es un acto muy importante porque deberá contener:

i) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
ii) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder.
iii) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, y la posibilidad de su recusación.
iv) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad.
v) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador.
vi) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio.

El Instructor ordena la práctica de cuantas diligencias sean adecuadas para la determinación y comprobación de los hechos y, en particular, de cuantas pruebas puedan conducir a su esclarecimiento y a la determinación de las responsabilidades susceptibles de sanción. Como primeras actuaciones, procederá a recibir declaración al presunto inculpado (que es recomendable acuda asistido de abogado) y a evaluar cuantas diligencias se deduzcan de la comunicación o denuncia que motivó la incoación del expediente y de lo que aquél hubiera alegado en su declaración.

A la vista de las actuaciones practicadas y en un plazo no superior a un mes, contado a partir de la incoación del procedimiento, el Instructor formulará el correspondiente pliego de cargos, que deberá redactarse de modo claro y preciso, en párrafos separados y numerados por cada uno de los hechos imputados al docente, con expresión, en su caso, de la falta presuntamente cometida, y de las sanciones que puedan ser de aplicación. El instructor, por causas justificadas, podrá solicitar la ampliación del plazo referido.

El Instructor deberá proponer, en el momento de elaborar el pliego de cargos, a la vista del resultado de las actuaciones practicadas, el mantenimiento o levantamiento de la medida de suspensión provisional que, en su caso, se hubiera adoptado.

El pliego de cargos se notificará al inculpado, concediéndosele un plazo de diez días para que pueda contestar con las alegaciones que considere convenientes a su defensa y con la aportación de cuantos documentos considere de interés. En este trámite deberá solicitar, si lo estima conveniente, la práctica de las pruebas que para su defensa crea necesarias.

Contestado el pliego o transcurrido el plazo sin hacerlo, el Instructor podrá acordar la práctica de las pruebas solicitadas que juzgue oportunas, así como la de todas aquellas que considere pertinentes. Para la práctica de las pruebas se dispondrá del plazo de un mes. Podrá denegar, en todo caso, la admisión y práctica de las pruebas para averiguar cuestiones que considere innecesarias, debiendo motivar la denegación, sin que contra esta resolución quepa recurso del inculpado. Para la práctica de las pruebas propuestas, así como para la de las de oficio cuando se estime oportuno, se notificará al funcionario el lugar, fecha y hora en que deberán realizarse, debiendo incorporarse al expediente la constancia de la recepción de la notificación.

Cumplimentadas las diligencias previstas, se dará vista del expediente al inculpado con carácter inmediato para que, en el plazo de diez días, alegue lo que estime pertinente a su defensa y aporte cuantos documentos considere de interés. Se facilitará copia completa del expediente al inculpado cuando éste así lo solicite.

El Instructor formulará, dentro de los diez días siguientes, la propuesta de resolución, en la que fijará con precisión los hechos, motivando, en su caso, la denegación de las pruebas propuestas por el inculpado, hará la valoración jurídica de los mismos para determinar la falta que se estime cometida, señalándose la responsabilidad del funcionario, así como la sanción a imponer.

La propuesta de resolución se notificará por el Instructor al interesado para que, en el plazo de diez días, pueda alegar ante el Instructor cuando considere conveniente en su defensa. Oído el inculpado, o transcurrido el plazo sin alegación alguna, se remitirá con carácter inmediato el expediente completo al órgano que haya acordado la incoación del procedimiento, el cual lo remitirá al órgano competente para que proceda a dictar la decisión que corresponda o, en su caso, ordenará al Instructor la práctica de las diligencias que considere necesarias.

4º Terminación o fase sancionadora (o no)

La resolución que ponga fin al procedimiento disciplinario, deberá adoptarse en el plazo de diez días (salvo en caso de separación del servicio), resolviendo todas las cuestiones planteadas en el expediente. Dicha resolución será motivada, y en ella no se podrán aceptar hechos distintos de los que sirvieron de base al pliego de cargos y a la propuesta de resolución, sin perjuicio de su distinta valoración jurídica.

Por último, las sanciones interpuestas se recogerán en el Registro Central de Personal, con indicación de las faltas que lo motivaron. Es más, la cancelación de estas anotaciones se hará de oficio, o a instancia del interesado.

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Motivos por los que pueden abrir un expediente disciplinario a un profesor

Los motivos de apertura de un expediente disciplinario a un profesor deben obedecer a una causa o varias concretas. Es decir, por actuaciones que se hayan realizado o dejado de realizar (por acción u omisión) y obedecen a una casuística extraordinaria.

Veamos el elenco de infracciones muy graves:

a) El incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los respectivos Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, en el ejercicio de la función pública.

b) Toda actuación que suponga discriminación por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como el acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual y el acoso moral, sexual y por razón de sexo.

c) El abandono del servicio, así como no hacerse cargo voluntariamente de las tareas o funciones que tienen encomendadas.

d) La adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos.

e) La publicación o utilización indebida de la documentación o información a que tengan o hayan tenido acceso por razón de su cargo o función.

f) La negligencia en la custodia de secretos oficiales, declarados así por Ley o clasificados como tales, que sea causa de su publicación o que provoque su difusión o conocimiento indebido.

g) El notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones encomendadas.

h) La violación de la imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito.

i) La desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que constituyan infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico.

j) La prevalencia de la condición de empleado público para obtener un beneficio indebido para sí o para otro.

k) La obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales.

l) La realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio del derecho de huelga.

m) El incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga.

n) El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades cuando ello dé lugar a una situación de incompatibilidad.

ñ) La incomparecencia injustificada en las Comisiones de Investigación de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

o) El acoso laboral.

p) También serán faltas muy graves las que queden tipificadas como tales en Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma o por los convenios colectivos en el caso de personal laboral.

Por su parte las faltas graves son las establecidas por Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma.

Sirva a modo de ejemplo y extraído de casos reales:

Estos son algunos ejemplos de motivos por los que abrir un expediente disciplinario a un profesor basados en casos reales:

Favoritismo con alumnas; expresiones soeces; críticas a la dirección.
Incumplimiento de la programación (enseñanzas no eran “acordes” con el currículum de la asignatura.
Poner un 10 a todos sus alumnos.
Negarse a aplicar la evaluación formativa, por defectos en la programación de su materia, o de registro de su alumnado,
Falta de coordinación en su departamento, etc.
Negarse reiteradamente a cumplir los requerimientos de la Inspección.
Publicar información personal sobre las familias de sus estudiantes como parte de un estudio, o el incumplimiento de la privacidad del alumno y su familia.
Negligencia o falta de supervisión durante el período durante el cual el alumno está confiado a la escuela o durante un evento fuera de la escuela (se es responsable cuando un estudiante ha causado daño a un compañero de clase o si un tercero ha lastimado a un estudiante).
Extralimitación en la forma en que el docente puede disciplinar a sus estudiantes y manejar los incidentes en función de su competencia.
Falta de rendimiento.
Desconsideración con los compañeros o con los superiores.
Desobediencia, incumplimiento del régimen de incompatibilidades, abuso de autoridad y atentado grave a la dignidad de otros funcionarios, etc.

¿Cuándo prescribe un expediente disciplinario?

El plazo para la iniciación de un expediente disciplinario será, lógicamente, el plazo señalado para la prescripción de la infracción presuntamente cometida. El artículo 19 del RDFAE menciona la “prescripción de la falta o de la sanción” entre las causas de extinción de la responsabilidad del funcionario.

Por lo tanto, el expediente disciplinario deberá ser incoado antes de que haya transcurrido el plazo de prescripción de la infracción.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 97 del TREBEP, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. El plazo de prescripción de las faltas comenzará a contarse desde que se hubieran cometido, y desde el cese de su comisión cuando se trate de faltas continuadas.

Caducidad del expediente disciplinario

Como cuestión inicial, es preciso apuntar que nuestra Jurisprudencia considera que el momento en el que se debe de iniciar el cómputo del plazo para resolver el expediente disciplinario es el día de incoación del expediente propiamente dicho, no el momento del inicio de las actuaciones de información reservada. Ello es lógico si tenemos en cuenta el carácter extraprocesal y facultativo de esas diligencias previas, tal y como se ha explicado previamente.

El TSJ de Canarias, en Sentencia 606/2007 de 7 de diciembre de 2007 (Rec. 632/2004) lo explica de manera muy didáctica en su Fundamento Jurídico Segundo.

Además, con carácter general, los plazos de resolución de los procedimientos que son iniciados de oficio, como los disciplinarios, se cuentan “desde la fecha del acuerdo de iniciación”. Es decir, no se contaría desde que se produzca la notificación de dicho acuerdo de incoación a los inculpados, pues desde aquel momento la Administración ya se encuentra legitimada para realizar actuaciones, siendo a partir de dicha fecha desde la que el plazo de caducidad debe computarse; mientras que el dies ad quem será el de la notificación de la resolución expresa.

Establecido, pues, el dies a quo en el momento de la incoación del expediente disciplinario propiamente dicho, restaría -tan solo- determinar cuál es el plazo para la tramitación del mismo.

Cuando el TREBP regula el régimen disciplinario de los funcionarios no precisa cuáles deben ser los plazos para la resolución de los procedimientos. Por otra parte, si acudimos al RDFAE, observamos que, aunque menciona una gran cantidad de plazos específicos para diferentes actuaciones, tampoco establece el plazo de caducidad de los expedientes.

Pues bien, el plazo para la resolución y notificación en el procedimiento disciplinario es de doce meses, a contar desde la incoación del expediente, tal como establece la Disp. Adic. 29ª de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social. Conforme artículo 69.Uno de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, establece el plazo de 12 meses para la resolución y notificación del procedimiento disciplinario de los funcionarios de la Administración General del Estado. Por tanto, en defecto de normativa específica, y salvo opinión mejor fundada en Derecho, entendemos que éste es el plazo máximo para la resolución de los expedientes sancionadores a funcionarios docentes.

El efecto de la caducidad de un expediente disciplinario

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante Ley 39/2015), que no excluye de su ámbito de aplicación los procedimientos disciplinarios, regula los aspectos fundamentales de la caducidad en sus artículos 21 (Obligación de resolver), 22 (Suspensión del plazo máximo para resolver), 25 (Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio), 32 (Ampliación del plazo), 84 (Terminación) y 95 (Requisitos y efectos).

La caducidad ha de ser apreciada de oficio por la Administración, produciéndose de manera automática por el simple transcurso del plazo establecido, finalizando el expediente sin resolución sobre el fondo y todo ello con independencia de la voluntad de la Administración o del destinatario del procedimiento, ya que se produce la caducidad por obligación legal; de este modo, ni la primera puede decidir voluntariamente su producción o su no producción, ni los segundos poseen el derecho a renunciar a que se produzca la caducidad y sus efectos, por tanto transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, el procedimiento finaliza con la declaración de caducidad, ordenando el archivo de las actuaciones pero con los efectos previstos en el artículo 95 de la Ley 39/2015, que a su vez dispone que “la caducidad no producirá por sí sola la prescripción”; y que “los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción” (art. 95.3).

Lo anterior salvo la posibilidad de iniciar o reiniciar otro procedimiento sobre el mismo objeto, en su caso, dentro del plazo de prescripción de la infracción. Las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses.

¿Qué consecuencias tiene para un docente la apertura de un expediente disciplinario?

La mera apertura de un expediente disciplinario, per se, no supone directamente ninguna consecuencia jurídica para el docente. Es una posibilidad más en su devenir profesional.

Las verdaderas consecuencias jurídicas se encuentran en la terminación del expediente, es decir si los hechos, a juicio de la administración, se confirman, y entonces impone una sanción. Las posibles consecuencias pueden llegar a ser muy perjudiciales para el docente, y abarcan desde: Separación del servicio de los funcionarios. Suspensión firme de funciones. Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, por el período que en cada caso se establezca. Demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria. Apercibimiento. Cualquier otra que se venga establecida por norma de rango de Ley.

¿Cómo puede un docente recurrir a un expediente disciplinario?

Empecemos diciendo que el acuerdo de inicio de un procedimiento sancionador (extensible también a la propuesta de resolución sancionadora), tiene la consideración de acto administrativo de trámite, que no determina por él mismo la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión ni perjuicio alguno a los interesados, y contra el cual no cabrá interponer recurso administrativo ni judicial alguno, sin perjuicio de las alegaciones que pueda formular en los trámites de audiencia propios de la fase de instrucción y de los recursos oportunos que puedan interponerse contra la resolución definitiva. Lo que centra el tema en cuanto a que en principio sólo es recurrible el acto administrativo de la imposición de la sanción.

Por su parte las sanciones disciplinarias se ejecutarán según los términos de la resolución en que se imponga. La resolución sancionadora es ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa –alzada o potestativo de reposición, que pueden interponerse en el plazo de un mes desde la notificación de la resolución- pudiendo solicitarse con esos recursos, la suspensión cautelarmente, si el interesado expresa su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa.

Salvo la posibilidad de alzada, el de reposición (si no obedece a una estrategia concreta en relación a la suspensión de la ejecutoriedad de la sanción) es de inutilidad constatada, al ser en un porcentaje que raya el 100% confirmatorios de la resolución impugnada, estando por tanto abocados al acudir a la jurisdicción contencioso administrativa mediante la interposición del correspondiente recurso contencioso administrativo, recomendando siempre la asistencia de un abogado especialista.

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